INTRODUÇÃO. 1. AGROTÓXICOS. OS ÓRGÃOS REGULADORES 2. A NOTA TÉCNICA Nº 1/2020/DIQUA. 3. O PROJETO DE LEI Nº 6.299/02. 4. OS LIMITES LEGAIS DA NOTA TÉCNICA
INTRODUÇÃO
Este artigo objetiva verificar as inseguranças jurídicas trazidas para o setor de energia diante das incertezas técnicas e regulatórias sobre o registro de produto contra o mexilhão dourado e o Projeto de Lei nº 6.299/02, que objetiva revogar a Lei de Agrotóxicos.
A Nota Técnica emitida pelo IBAMA definiu que os produtos como agrotóxicos destinados a ambientes industriais dependem apenas de registro na ANVISA para a categorização do produto, por entender que não se trata de lançamento direto de produtos químicos no corpo hídrico, a montante ou a jusante da barragem, mas sim voltado à proteção das instalações das tubulações de resfriamento das turbinas para garantir a continuidade das atividades das usinas hidrelétricas.
Entretanto, a ANVISA entendeu que os produtos com o princípio ativo do agrotóxico não causam nenhum malefício à saúde humana, portanto não podem ser categorizados como pesticidas agrícolas (ou químicos), não necessitando de registro, bem como de fiscalização.
Neste aspecto, observar que, a segurança jurídica trazida pela Instrução Normativa do IBAMA nº 17, de 21 de outubro de 2014, aos agentes do setor de energia elétrica não existe mais, de modo que o uso de produto contra mexilhão dourado não mais se encontra registrado no IBAMA, mesmo sendo reconhecido o enquadramento de produto agrotóxico para uso nos equipamentos e em sistemas de resfriamento de turbinas de hidrelétricas.
1. AGROTÓXICOS. OS ÓRGÃOS REGULADORES
No Brasil, os agrotóxicos são regulamentados pela a Lei nº 7.802, de 11 de julho de 1989 (Lei de Agrotóxicos), que dispõe sobre pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação, destino final dos resíduos e embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e fiscalização de agrotóxicos.
Nesse contexto, os agrotóxicos somente poderão ser produzidos, manipulados, importados, exportados, comercializados e utilizados no território nacional se previamente registrados no órgão federal competente, atendidas as diretrizes e exigências dos órgãos federais responsáveis pelos setores da saúde (Ministério da Saúde, na figura da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA), do meio ambiente (Ministério do meio Ambiente, na figura do instituto Nacional de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA) e da agricultura (Ministério da Agricultura – MAPA).
No caso, a regulação de agrotóxicos no Brasil, é um ato complexo, o qual carece da análise e concordância por parte desses três órgãos, a ANVISA responsável pela avaliação dos aspectos toxicológicos afetos à saúde humana, o IBAMA pelos aspectos ecotoxicológicos, relativos ao meio ambiente e as questões agronômicas avaliadas pelo MAPA.
Assim, muito embora a regulação de agrotóxicos no Brasil seja um ato complexo, o Decreto nº 4.074/2002, que regulamenta a referida Lei, definiu claramente as competências e atribuições de cada órgão, cabendo ao Ministério do Meio Ambiente, por meio do IBAMA, realizar a avaliação ambiental dos agrotóxicos, seus componentes e afins, estabelecendo suas classificações quanto ao potencial de periculosidade ambiental (PPA).
Como as medida de controle e erradicação do mexilhão dourado poderiam alterar as características físicas ou químicas das águas e para que fosse obedecida à legislação em vigor, em especial a Resolução CONAMA nº 357/2005, o IBAMA publicou a Instrução Normativa nº 17 de 21 de outubro de 2014 e, com isso, concedeu o registro do produto para uso emergencial para o controle da espécie exótica invasora mexilhão-dourado em sistemas de resfriamento de usinas hidrelétricas.
Na época, o registro emergencial concedido para os produtos para controle de mexilhão-dourado, foi baseado no conceito de “emergência ambiental” da Instrução Normativa Conjunta nº 11, de 30 de junho de 2015.
Art. 2º Para efeito desta Instrução Normativa Conjunta consideram- se:
I-emergência sanitária: situação que envolva a ocorrência de infestação de organismos vivos, inclusive espécies invasoras, capazes de transmitir doenças à população humana, para cujo controle, nas condições envolvidas, não exista agrotóxico ou afim registrado ou os existentes revelem-se comprovadamente ineficazes;
II-emergência ambiental: situação que envolva a ocorrência de organismos vivos, inclusive espécies invasoras, considerados danosos a florestas nativas, aos ambientes hídricos ou a outros ecossistemas, ou que comprometam a qualidade dos recursos naturais e seus usos pelas comunidades, para cujo controle, nas condições envolvidas, não exista agrotóxico ou afim registrado ou os existentes revelem-se comprovadamente ineficazes;
III-registro emergencial: ato privativo de órgão federal competente, que atribui o direito provisório de produção, importação, manipulação, comercialização e emprego de um agrotóxico, componente ou afim para atendimento a uma emergência sanitária ou ambiental.
IV-autorização para uso emergencial: manifestação de aprovação das especificações técnicas de produto agrotóxico, componente ou afim, considerado necessário ao enfrentamento de uma emergência sanitária ou ambiental e que serve de referência para o requerimento e a concessão do registro emergencial a produto(s) que atenda(m) a essas especificações.
Assim, o IBAMA autorizou para uso emergencial produtos para controle do mexilhão-dourado em sistemas de resfriamento de usinas hidrelétricas.
2. A NOTA TÉCNICA Nº 1/2020/DIQUA
Em Dezembro de 2020, o IBAMA, por meio da Nota Técnica nº 1/2020/DIQUA, surpreendeu os agentes do setor de geração de energia elétrica, ao suspender os registros emergenciais concedidos para os produtos para controle de mexilhão-dourado, ao invés de torna-los definitivos por entender que, “… o critério vigente, estabelecido pelo regulamento da Lei n° 7.802/1989, para definir onde se dará o registro de um produto agrotóxico, cuidou de separar aos ambientes industriais dos ambientes hídricos. Assim, como não se trata de caso onde os produtos se destinam ao lançamento direto no corpo hídrico, a montante ou a jusante da barragem, há que se considerarem suas aplicações como industriais.”
Por essa razão, o IBAMA conclui que cabe a ANVISA analisar o registro definitivo do produto para controle do mexilhão-dourado.
3.1. Para efeito de registro definitivo, a finalidade de uso do produto determina qual será o órgão registrante, aplicando-se os arts. 5°, 6° e 7° do Decreto n° 4.074/2002. Com base nesses artigos, verifica-se que a “proteção do ambiente industrial” das usinas é o uso pretendido da iniciativa de controle dos mexilhões-dourados, pois se busca a proteção das instalações das tubulações de resfriamento das turbinas para garantir a continuidade das atividades das usinas. Sendo assim, dúvidas recebidas acerca do enquadramento de produto agrotóxico, suas componentes e afins devem ser dirimidas pela autoridade competente para o registro, no caso, Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA).
3.2. Ainda que o sistema não seja fechado e resulte em um efluente, pretende-se conferir proteção ao ambiente industrial, tendo em vista que assim deve ser reconhecido o ambiente interno de uma usina hidrelétrica. A destinação final do produto ou mesmo de seus resíduos não foi o critério escolhido pela legislação vigente referente aos agrotóxicos e afins para determinar a autoridade responsável pelo registro. Não obstante, os impactos ambientais derivados da construção, operação e descomissionamento de usinas hidrelétricas, incluindo sobre o ambiente hídrico, são tratado no âmbito do licenciamento ambiental, sem prejuízo à observância das normativas vigentes de padrões de lançamento de efluentes, a saber, Resolução CONAMA nº 430/2011, padrões de qualidade da água, conforme Resolução CONAMA nº 357/2005 ou qualquer outro diploma legal pertinente.
3.3. Quanto ao aos efeitos dos atos já praticados, sugere-se consulta junto à PFE para que se avalie a aplicação dos arts. 23 e 24 do da Lei nº 13.655/2018 que “Inclui no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público”.
3.4. Por fim, sugere-se que a Gerência-Geral de Toxicologia da ANVISA seja oficiada quanto ao entendimento do IBAMA de que uso pretendido dos produtos e equipamentos destinados ao controle de incrustações por mexilhão-dourado compreende uso em ambiente industrial e que portanto assuntos afetos serão direcionados a essa Agência.
Por sua vez, a ANVISA assim se posicionou:
ANVISA informa que os produtos à base de oxicloreto de cálcio (hipoclorito de cálcio) a 65%, destinados ao controle do mexilhão-dourado em usinas hidrelétricas, não são considerados sujeitos à regularização junto ao órgão e nem se enquadram nas categorias de agrotóxico ou saneante. A decisão é da Diretoria Colegiada (Dicol), que tratou o assunto em reunião no dia 31 de março deste ano.
A discussão desse tema foi desencadeada pelo pedido de avaliação da Arch Química relacionado ao Hydrotreat®, produzido à base de oxicloreto de cálcio. A empresa apresentou questionamento à ANVISA sobre o enquadramento do seu produto na regulação sanitária.
É necessário esclarecer que os produtos à base de oxicloreto de cálcio a 65% são usados em hidrelétricas com o objetivo de evitar a formação de biofilme, uma camada de microrganismos que permite a fixação do mexilhão-dourado, espécie de molusco de água doce que pode causar danos e obstrução de tubulações e equipamentos em usinas.
Portanto, no caso em discussão, o objeto do pedido era a avaliação do uso de produtos químicos destinados a eliminar o mexilhão-dourado, por meio do controle de biofilmes, com o objetivo principal de proteger equipamentos industriais que garantem o funcionamento de usinas hidrelétricas, aumentando sua vida útil.
A conclusão é a de que esse tema extrapola a missão da ANVISA, pois o produto em questão não gera riscos sanitários para a coletividade que necessitem de ação do órgão para proteger e promover a saúde da população potencialmente exposta.
Com esse posicionamento, a Agência informa que serão encerrados os pedidos já peticionados e que aguardavam avaliação junto à instituição para fins de registro pela Gerência Geral de Toxicologia (GGTOX), uma vez que os produtos não são passíveis de regularização sanitária. A ANVISA informa também que não serão aceitos novos pleitos de avaliação ou registro desses produtos.
A Nota Técnica nº 1/2020/DIQUA trouxe aos agentes do setor energético uma insegurança jurídica, quanto ao uso do produto para controle do mexilhão-dourado nas instalações das usinas, mesmo restando considerado pelo IBAMA que o uso é em um sistema não seja fechado e lançado em recursos hídricos.
3. O PROJETO DE LEI Nº 6.299/02
Está em tramite no Congresso Nacional, o Projeto de Lei nº 6299/02 (PL 6299/02) que objetiva revogar totalmente a lei atual sobre agrotóxicos (Lei nº 7.802/89), mantendo alguns de seus dispositivos e revogando outros.
Entre as principais mudanças, está na centralização no MAPA as tarefas de fiscalização e análise dos pesticidas no Brasil. Assim, o MAPA será o responsável, por exemplo, por conceder um “registro temporário” caso o prazo de autorização dos produtos não seja cumprido. A liberação de pesquisas e testes deve ser concedida em 30 dias.
O PL 6299/02 revoga totalmente a “Lei dos Agrotóxicos” de 1989, alterando o termo “agrotóxicos” para “pesticidas” e quando usados em florestas e em ambientes hídricos, os agroquímicos passam a ser chamados pelo projeto de “produtos de controle ambiental”, e seu registro caberá ao IBAMA, do Ministério do Meio Ambiente.
Os dois ministérios (Agricultura e Meio Ambiente) e o Ministério da Saúde, por meio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), continuam a emitir parecer para os procedimentos de registro ou mudança do agrotóxico, mas somente o órgão registrante (Ministério da Agricultura) poderá aplicar as penalidades e auditar empresas e institutos de pesquisa.
O texto da nova lei estabelece ainda que será dada uma “autorização temporária” (AT) para aplicação de um produto existente em outra cultura para a qual não foi inicialmente indicado. Para isso, basta que o produto em questão seja usado em, pelo menos, três países membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entidade que congrega 37 nações com diferentes níveis de exigências sobre o assunto.
O PL 6299/02 adota o conceito de “risco inaceitável”, classificado como aquele que está presente no produto mesmo com a implementação de medidas de gerenciamento de riscos. Caberá ao órgão registrante avaliar o nível aceitável de risco do produto que se pretende registrar no País, sem limitações de ordem específica como as atuais.
Por outro lado, o PL 6299/02 aumenta os valores das multas passíveis de serem aplicadas pelo seu desrespeito, à medida que de R$ 20 mil (no máximo) passam para R$ 2 mil a R$ 2 milhões.
Enfim, será dispensado de registro o pesticida biológico que for produzido para uso próprio apenas em lavouras particulares em sistemas de produção orgânica ou convencional. A unidade de produção “on farm” deverá ser cadastrada no MAPA, com indicação de responsável técnico, e o produto não poderá ser comercializado. Já o produto comercial usado para a multiplicação deve ter registro, proibidos agentes de controle biológico exótico ou sem ocorrência no País. No entanto, os chamado “agricultores familiares” não precisarão cumprir essas regras.
4. OS LIMITES LEGAIS DA NOTA TÉCNICA
Os atos administrativos são classificados quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos interno e externos; quanto ao seu objeto, em atos de império, de gestão e de expediente e quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discriminatórios.
No caso, a Nota Técnica é um ato administrativo interno, tendo por função de informar, opinar, recomendar ou, de alguma forma fazer avaliação de um tema ou objeto. Geralmente, é emitida quando identificada a necessidade de fundamentação formal ou informação específica da área responsável pela matéria e oferece alternativas para tomada de decisão.
Ainda, por ser um ato interno, a Nota Técnica possui eficácia dentro da própria organização administrativa, dirigindo-se diretamente ao pessoal integrante da administração.
E por ser ato administrativo, a Nota Técnica fundamenta-se sempre em lei, regulamento ou decreto anterior, ou seja, em uma base jurídica. Nesse contexto, a Nota Técnica, apoiada em lei, decreto ou regulamento anterior, pode recomendar ou, de alguma forma fazer avaliação de um tema ou objeto.
Nesse contexto, a NOTA TÉCNICA Nº 1/2020/DIQUA é passível de discussão, na medida em que, mesmo restando reconhecida na avaliação sobre os impactos ambientais derivados e indiretos dos produtos químicos lançados no corpo hídrico, sem prejuízo à observância das normativas vigentes de padrões de lançamento de efluentes (Resolução CONAMA nº 430/2011 e Resolução CONAMA nº 357/2005), entendeu que a competência para registro e fiscalização seria da ANVISA e não do IBAMA, quando a Lei nº 7.802/89, o Decreto nº 4.074/2002, a Resolução CONAMA nº 357/2005 e Instrução Normativa nº 17 de 21 de outubro de 2014 define claramente que compete ao IBAMA o registro de produtos químicos para serem utilizados em ambiente hídrico.
Ainda, a Instrução Normativa nº 17 de 21 de outubro de 2014 levou, aos agentes do setor de energia elétrica, a acreditar e esperar que o IBAMA desse o registro definitivo para uso dos produtos para controle do mexilhão-dourado em sistemas de resfriamento de usinas hidrelétricas; contudo, os agentes foram surpreendidos com a NOTA TÉCNICA Nº 1/2020/DIQUA, que de certa forma, criou inseguranças e instabilidades nas relações anteriormente constituídas.
Aliás, o IBAMA, em atendimento ao art. 2º, caput, e inciso XIII, do seu parágrafo único da Lei 9.784/99, deveria obedecer ao critério da “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.
Agora, com a ratificação ou sanção do Projeto de Lei nº 6.299/02 em Lei, acreditamos que o IBAMA revisará o seu entendimento para reestabelecer a segurança jurídica e, com isso, garantir a efetiva proteção do meio ambiente diante do registro do produto para uso para o controle da espécie exótica invasora mexilhão-dourado em sistemas de resfriamento de usinas hidrelétricas.
